Možnosti privatizace dohledových činností

Karel Daniel, překlad

Otázky pro Jasona Aldisse

Podle mých zkušeností programy státem organizované kontroly bezpečnosti potravin jsou z hlediska nákladovosti všeobecně neefektivní – mohou plnit nezbytné funkce, ale vesměs jsou velmi drahé. A to jednoduše proto, že metody a postupy státních institucí jsou svazovány procedurálními či hierarchickými hledisky, ovlivňovány odborářským přístupem a bývají přehnaně byrokratické. Na rozdíl od fl exibilních modelů, které nabízí soukromý sektor. Především z tohoto důvodu řada států reviduje svoje dohledové systémy tak, aby zajistila stejnou úroveň bezpečnosti potravin, ale za míň peněz.

2. Domníváte se, že by privatizace těchto činností byla prospěšná i v České republice?

Státní organizace jsou celkově odlišné od organizací soukromých a nemohou být přímo porovnávány: každá má své výhody a nevýhody. Ovšem jako alternativa ke snižování objemu prostředků ve státním sektoru je privatizace lepší možností než fi nanční restrikce. Účelem je zajištění vysoce profesionálního a ekonomicky efektivního mechanismu, který nejen zvýší veterinární odbornou kapacitu a produktivitu práce, ale zároveň zajistí požadovanou vysokou úroveň ochrany spotřebitele.

Jestliže lze efektivním modelem privatizace ušetřit fi nanční prostředky státu, které je možno následně použít v jiných oblastech, pak je přirozeně tato cesta namístě. Samozřejmě je důležité zvážit všechny aspekty zamýšlené změny – ale hlavně je nutno mít defi novány cíle, ke kterým chceme dojít. Sociální role státu je poněkud širší než čistá implementace takového nebo onakého modelu. V tomto smyslu není ekonomické hledisko jediným aspektem, který je při rozhodování nutno brát v úvahu.

Pokud změnou dospějeme k modelu, který posílí odborná veterinární hlediska, zvýší výkonnost, sníží náklady, umožní diverzifi kaci činností profesním odborníkům a bude plnit nezbytnou roli v oblasti ochrany spotřebitele, pak ano, privatizace je krokem vpřed oproti zavedenému modelu. Nicméně nejlépe je, když všechny možnosti zůstávají co nejdéle otevřeny a systém může být nepřetržitě znovu hodnocen a podrobován úpravám – co je žádoucí v určitý moment, nemusí být vždy vhodné později.

3. Aby taková změna mohla sehrát svou roli při současné snaze o významné úspory ve všech oblastech státní správy musela by být provedena velmi rychle. Je to vůbec možné vzhledem k nutnosti legislativních změn?

Evropský legislativní hygienický balíček z roku 2006 obsahuje mechanismy umožňující smluvní postoupení kontrolních výkonů: domácí legislativa členských zemí tedy musí být přizpůsobena a domácí metody musí odpovídat evropskému modelu a evropské legislativě. Tímto způsobem je minimalizována potřeba dalších legislativních revizí. Článek 5 směrnice 882/2004 se týká kompetentní autority kteréhokoliv členského státu, která může postoupit kontrolní pravomoci soukromé osobě, registrované podle ISO 17020. Taková registrace zajišťuje, že kompetentní autorita zůstává nezávislá a odpovědná a na smluvního partnera přenáší pouze výkon kontrolní činnosti, ale nikoliv rozhodování a metodiku. Kompetentní autorita si navíc zachovává nejvyšší kontrolní a auditorní funkce, čímž si podrží svoji roli veřejné služby pro spotřebitele a společnost obecně.

Co zpravidla zabere nějaký čas, jsou předběžné organizační a konzultační procesy se zainteresovanými stranami. Tak, aby bylo možno dospět ke konsenzu na optimálním modelu. Samozřejmě existují i rychlá řešení, která umožňují snížit fi nanční tlak po dobu, než je nalezeno dlouhodobé či permanentní řešení.

Některé klíčové změny, které mohou zabrat více času, se obvykle týkají managementu stávajícího personálu ve vztahu ke změně zaměstnaneckých práv nebo snižování počtů v závislosti na plánech a úmyslech kompetentní autority.

Hlavní operativní změna spočívá v přenosu a delegování odpovědnosti na osobu certifi kovanou podle ISO 17020. Takové organizace už zpravidla existují a podnikají v existujícím právním rámci. Mívají vlastní zaměstnaneckou strukturu a zavedený systém práce a mohou převzít kontrolní funkce a povinnosti kompetentní autority: čas potřebný k delegování těchto kontrolních funkcí vychází ze skutečných potřeb státu. Samotné delegování kompetencí může být samosebou časově rozfázováno podle okamžitých organizačních potřeb.

4. Jaké výhody by případná privatizace kontrolních činností přinesla státní správě?

Hlavní výhodou privatizace je odlišná a fl exibilní struktura dohledového modelu. Soukromé společnosti všeobecně hlídají daleko více vedlejší a režijní náklady a jsou schopny daleko lépe fi nancovat vlastní kontrolní činnost. Jsou fl exibilnější při měnících se cílových ukazatelích a adaptabilnější při změnách jakéhokoliv druhu. Navíc dokonale oddělí tvůrce metodiky od vlastního operačního výkonu dohledu a dovolují kompetentní autoritě a státu, především možnou volnější fl uktuací cílů i rozsahů činnosti, daleko lepší zvládání rizikových situací, než je možné při centralizovaném zaměstnaneckém modelu.

Klíčovou výhodou je rovněž vnesení prvku konkurence, což samo o sobě nejen snižuje náklady, ale rovněž posiluje kvalitu a rozsah služeb. To je pozitivní nejen z hlediska kompetentní autority, ale také z hlediska veterinární profese, protože se takto otevírají nové možnosti s perspektivami diverzifi kace činností, rozšiřují odbornosti profesních odborníků. Ty systém nutí k neustálému zdokonalování – co profesní odborníci tratí ve smyslu „zaměstnání na doživotí“, získávají širšími možnostmi a lepším ohodnocením.

5. Domníváte se, že by o tuto činnost byl mezi soukromými veterináři zájem? Jaká je současná situace v zemích, kde je již privatizace skutečností?

V mnoha zemích na světě, v Austrálii a na Novém Zélandu, v Nizozemsku, v Německu, ve Velké Británii a v Irsku – pokud se zmíním jenom o některých, se veterináři rádi angažují v nových a do budoucna perspektivních systémech kontroly. Tyto systémy zkvalitňují vlastní dohled a otevírají pro veterináře další možnosti, odlišné od jejich tradičních aktivit. Z vlastní činnosti vím, že veterináři ochotně přijímají angažmá v novém modelu, stávají se vlastníky „obstaravatelských“ společností a postupně přinášejí vlastní inovace.

Myslím, že veterinární profese jako taková je otevřená změnám – ze strany veterinářů jsem se nikdy nesetkal s odporem vůči novým možnostem a změnám.

6. Jak se provádí výběr kontrolorů – veterinářů, kteří budou za jednotlivé kontrolní činnosti zodpovědni?

To je další klíčová oblast, která vyžaduje pozornost: vysoká úroveň výkonu činnosti vyžaduje vysokou úroveň personálu. Najímání pracovníků, jejich výběr, výcvik a kontinuální vzdělávání je naprosto základní a musí být zajištěno v rámci mezinárodně uznávaného systému a akreditovatelnými způsoby. Dodavatelská organizace musí být akreditována podle standardů a musí být schopna zajistit kvalitu inspekčního personálu.

Veškerý její personál musí splňovat základní předpoklady vzdělání (EU ukončené vysokoškolské veterinární vzdělání), musí být registrován kompetentní autoritou, musí projít psychometrickým testem, zdali jsou jednotlivci schopni plnit požadované funkce, a dále musí být podrobován robustnímu systému postgraduálního vzdělávání. Tak, aby byly v každém okamžiku zajištěny očekávané požadavky odborných schopností.

Stávající personál musí být navíc podrobován výkonnostním kontrolám, aby kvalita výkonu zůstávala na vysoké úrovni. Výkonnostní kontroly je nutno kombinovat s kontinuálním vzděláváním.

7. Neměla privatizace nějaké negativní dopady, například v kvalitě kontrolní činnosti nebo časové náročnosti?

Samozřejmě, že s privatizací i s privatizovaným systémem samotným přicházejí i nevýhody. Jsou to změny zaměstnaneckého statutu veterinářů spočívající více ve změně chápání a ve změně kultury výkonu profese než nevýhody jako takové.

Parametry kvality výkonu činností musí být stejné nebo vyšší než při výkonu činností prováděné zaměstnanci kompetentní autority – tedy státu. Neexistuje omluva pro zhoršení kvality výkonu a obstaravatel musí být schopen udržet požadovanou kvalitu výkonu činností. Pokud se kvalita zhorší, obstaravatelská organizace je penalizována kompetentní autoritou do sjednání nápravy.

Čas potřebný ke zvládnutí nového systému je spíše výhodou, protože soukromé společnosti mají většinou daleko fl exibilnější a rychleji reagující management, rychlejší rozhodovací procesy a lepší adaptabilitu.

Občas se namítá, že soukromé společnosti jsou méně nezávislé. Akreditační standardy jako ISO 17020 souvisí také s demonstrací úrovně nezávislosti pro kompetentní autoritu. Navíc musí existovat jasná a diskrétní pravidla zpoplatnění, která formálně oddělují obstaravatelskou společnost od výběru poplatků od operátorů.

Ale nejdůležitější: kompetentní autorita zůstává tvůrcem metodiky a hlavním auditorem, je oddělena od obstaravatelské organizace a dohlíží na to, aby její požadavky byly plněny. Nedodání služeb nebo selhání v kvalitě je řešeno defi novaným korektivním mechanismem na straně dodavatele.

8. Kvalitu práce kontrolorů prověřuje nějaký státní orgán? Není to byrokratický článek navíc?

Privatizace znamená fundamentální změnu struktury a na obstaravatele dohlíží kompetentní autorita. Její vlastní auditující činnost může být malá a velmi úzce zaměřená. Management obstaravatelské společnosti mívá skromnou manažerskou strukturu vycházející z potřeb společnosti v závislosti na podmínkách kontrolovaných subjektů – podle množství personálu, geografi ckého umístění, výkonů, tak aby kontroly vyhovovaly požadavkům kompetentní autority.

Zatímco se zdá, že vznikl další článek byrokratické kontroly, ve skutečnosti auditující článek stačí velmi malý – může být případně součástí vládního kontrolního úřadu, tj. nemusí být nutně součástí kompetentní autority. Audit sám se týká pouze porovnání nasmlouvaných služeb s jejich plněním.

U mnoha současných modelů dozorových činností dochází k překrývání funkce rozhodování a stanovování metodiky s funkcí samotného výkonu – to způsobuje přinejmenším nejasnosti a interference mezi oběma oblastmi. Oddělení funkce stanovování cílů či metodiky a samotného výkonu činnosti umožňuje adresnou odpovědnost, lepší transparentnost a efektivitu a samozřejmě úspory.

9. Uveďte příklad zemí, kde jsou s privatizací kontrolních činností pozitivní zkušenosti, i země, které ponechávají tyto činnosti v rukách státní instituce a proč.

Mnoho zemí používá různé nasmlouvané činnosti a z různých důvodů – například Nový Zéland používá nasmlouvaný personál do úrovně veterinárních techniků, zatímco veterináře dál zaměstnává stát (nyní však směřuje rovněž k plné privatizaci), Irsko používá nasmlouvané soukromé veterinární lékaře mnoho let, Německo používá smluvní – privatizovaný model založený na administrativě spolkových zemí při existujícím „certifi kačním úřadu pro mléko“; Nizozemsko má soukromou společnost, která najímá soukromé veterinární lékaře, Velká Británie používá pro úřední kontroly v posledních dvaceti letech soukromé společnosti. Země, které podržely úřední dozorové činnosti plně ve státním sektoru, vesměs doposud nemusely zvažovat alternativní řešení. Ty, které privatizaci zvažovaly, ale nedospěly k posunu, podle mého názoru jednoduše řešení odložily a možnosti podrobují dalším analýzám. Je jisté, že v řadě zemí nyní události dostávájí rychlejší spád, například v současnosti ve Španělsku z důvodu snižování rozpočtových nákladů.

Nemyslím, že by rozhodnutí pro privatizaci mělo být diktováno pouze snahou po úsporách. Pevně věřím, že samotné výhody tohoto modelu jsou dostatečné pro jeho zavedení při zvažování alternativních způsobů realizace úřední dozorové činnosti.

Hlavní faktory, které zpomalily v řadě případů rozhodnutí ve věci privatizace byly problémy s převodem penzijních práv dosavadních státních zaměstnanců, očekávaný nedostatek soukromých operátorů s reálným úmyslem převzít dozorové činnosti, neochota ke změně u veterinárních kompetentních autorit státu a odpor ze strany odborových organizací státních zaměstnanců.

10. Byl byste vy osobně ochoten „jít do toho“, pokud by byla politická vůle k podobnému kroku i v České republice?

Přijde na to – kdyby mi byly změny nepříjemné a byl bych spokojen se situací statu quo a nechtěl rozšiřovat svoje aktivity, pak bych privatizaci nepodporoval. Ovšem pokud bych se podíval na budoucí možnosti, které se pro mne otevírají jako veterináře – odborníka, šel bych do toho. Je zcela jasné, že modernizační agenda Evropské komise klade otázky k roli veterinářů na veškerých úrovních úředních kontrolních mechanismů a současné modely jsou vesměs založeny na přímočarém legislativním režimu. A ten v současnosti vyvolává vážné otázky ze strany doslova všech zúčastněných stran.

Situace vypadá, že role veterinářů, která byla po mnoho let chráněna, se nyní stává předmětem otázek a specifi ckých změn, jež mohou ohrozit uplatnitelnost veterinárních lékařů. Pokud se veterinární profese sama nechopí příležitosti ke změně. Může přispět k rozumnému návrhu dohledového modelu a chopit se nových příležitostí při nových způsobech kontroly potravinového řetězce, při dohledu „od farmy až po vidličku“ a propojení všech výhod pro stát, průmysl i spotřebitele. Veterinární profese se musí adaptovat do nových podmínek a odlišného způsobu uvažování, tak aby vyhověla různým platformám, na nichž mohou být dohledové systémy založeny.

Poznámka k překladu:

Kompetentní autoritou se rozumí instituce nebo orgán mající na starosti odpovídající část resortní agendy. Pro registraci soukromých veterinárních lékařů je tak v ČR kompetentní autoritou KVL ČR. Pro dohledové činnosti v oblasti zdraví zvířat, welfare zvířat a hygieny potravin je to Státní veterinární správa.